證券時報記者 秦燕玲

金融監管總局日前重提“研究多元化補充中小金融機構資本”釋放出強烈的政策信號。當前，部分中小銀行核心一級資本告急，加快增厚其安全墊是防范化解金融風險的現實需要。在此背景下，過往在實踐中證明能有效補充中小銀行資本的地方政府專項債再次成為市場討論焦點。那么，常態化發行中小銀行專項債是否時機已到？未來還有哪些多元渠道可供選擇？

監管重提

中小金融機構資本補充

金融監管總局黨委日前召開擴大會議，提到要“推動國有大型商業銀行補充資本，研究多元化補充中小金融機構資本”。

這是自2025年明確“綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險”后，金融監管總局再次在全系統層面的會議上，細化部署中小金融機構補充資本。

原銀保監會在2021年、2022年、2023年的年度工作會議上，連續3年提及中小銀行多渠道補充資本金；這一任務在2024年和2025年的監管工作會議上未有明確。不過，2025年3月13日，金融監管總局黨委擴大會議提出，2025年要“綜合采取補充資本金、兼并重組、市場退出等方式分類化解風險”。今年1月15日，金融監管總局召開2026年監管工作會議，回顧2025年監管工作時，也提到了過去一年“支持金融機構多渠道補充資本”；兩個月后，去年已有進展的舉措進一步細化為“研究多元化補充中小金融機構資本”。

廣發證券銀行業首席分析師倪軍接受證券時報記者采訪時表示，這是四方面因素疊加的必然選擇：第一，近年來中小銀行資本充足率持續低于行業平均水平，部分機構核心一級資本逼近監管紅線，不良資產處置持續消耗資本，區域金融風險隱患有所上升，補充資本是守住不發生區域性風險的關鍵；第二，凈息差持續收窄導致中小銀行內源性資本補充能力大幅弱化，外源性融資渠道狹窄，資本供需矛盾日益突出；第三，2026年行業集中化與并購整合進程將加快，資本充足是機構參與整合、實現轉型的基本前提；第四，此前國有大行通過特別國債補充資本已形成示范，急需同步補齊中小機構資本短板，構建覆蓋全行業的資本安全網，因此監管重新將中小機構資本補充置于重要政策位置。

對于國有大行，今年政府工作報告已明確擬發行3000億元特別國債用于支持其補充資本。作為一攬子增量政策的重要組成部分，“國家計劃對6家大型商業銀行增加核心一級資本”在2024年9月24日被首次提及。金融監管總局局長李云澤彼時就已明確，將按照“統籌推進、分期分批、一行一策”的思路，有序實施。

2025年，建設銀行、中國銀行、交通銀行、郵儲銀行獲得首批5000億元特別國債注資，截至2025年三季度末，這4家國有大行的核心一級資本充足率分別為14.36%、12.58%、11.37%、10.65%，較2025年一季度末分別提高了0.38、0.76、1.12、1.44個百分點。由此，業內普遍預計今年的3000億元特別國債將用于工商銀行、農業銀行補充資本。截至2025年三季度末，工行、農行核心一級資本充足率分別為13.57%和11.16%，較2024年末的14.1%和11.42%均有不同程度下降。

中小銀行積極“自救”

對于廣大中小金融機構，尤其是中小銀行而言，外源性資本補充渠道不足是長期存在的“老大難”問題。在中小金融機構“減量提質”發展的整體監管導向下，各中小銀行仍在積極補充資本自救。

根據金融監管部門公開批復內容，截至3月18日，今年有超40家中小銀行通過現金增資、配股增資/定向募股、資本公積轉增、利潤轉增等方式，增加注冊資本。

總體而言，這些銀行資本變更金額相對較小。數額較大的為山西銀行，直接增資超14億元；其余增資超億元的銀行包括成都銀行、東營銀行、南昌農商行、泰安滬農商村鎮銀行、淮安興福村鎮銀行、江西贛昌農商行。從新增資本來源看，地方財政、市場化工具以及股東增資等均有涉及。

例如，今年截至目前獲批變更注冊資本增量最大的山西銀行，其新增資本均來自山西省財政廳；成都銀行新增的近5億元注冊資本則來自可轉換公司債券轉股；江西贛昌農商行增加的1.1億元注冊資本則來自江西農商聯合銀行入股。

相比之下，通過發行資本補充工具獲得的資本額度更大。今年以來，已有廣州銀行、齊商銀行、青島銀行、東莞農村商業銀行、中山農村商業銀行、吉林銀行獲批發行二級債、永續債、無固定期限資本債等資本補充工具。其中，吉林銀行和廣州銀行分別獲批最高150億元二級資本債券額度和最高100億元不限品種的資本工具額度。

不過，從資本補充實際效果看，現金增資、配股增資/定向募股等渠道更優。

商業銀行總資本包括一級資本和二級資本，一級資本又包括了核心一級資本和其他一級資本。其中，核心一級資本是全部資本安全墊里最關鍵的緩沖地帶，銀行在日常經營中的損失，首先由最扎實且最能承擔風險的核心一級資本吸收。

“現金增資包括引入新股東或原股東追加實繳等舉措，是真正意義上的‘外源性補血’。”上海金融與發展實驗室首席專家、主任曾剛在接受證券時報記者采訪時表示，新資金流入銀行、實收資本增加，若發行價高于面值還伴隨股本溢價計入資本公積，核心一級資本凈增加，這是補充資本最直接有效的方式。

曾剛指出，配股增資/定向募股與現金增資本質相同，均屬向特定或不特定股東發行新股募集真實資金；注冊資本增加的同時，有真實增量資金進入，核心一級資本凈增加，目前定增已成為非上市中小銀行的主流增資渠道。

多元渠道何在？

今年全國兩會期間，不少代表委員提出優化發行地方政府專項債的建議，以加大對中小銀行資本補充的政策支持力度。例如，全國人大代表、中國進出口銀行北京分行行長劉亞就建議在國家金融監管部門的指導下，以省級為單位常態化發行中小銀行專項債，協助中小銀行構建資本補充長效機制；有來自浙江的全國人大代表提出開放渠道，以專項債“自審自發”形式補充中小金融機構資本。

2020年7月，國常會決定允許地方政府專項債券合理支持中小銀行補充資本，作為一項創新工具，中小銀行專項債當年12月即落地首單；此后在2023年集中發行，2024年陸續收尾。根據人民銀行此前披露，2020年至2022年新增5500億元地方政府專項債券，專項用于補充中小銀行資本金。

對于地方專項債常態化用于補充中小銀行資本金，亦有業內專家持反對意見。中央財經大學教授溫來成對證券時報記者表示，當前國有資本在整個銀行業中占據絕對主導，無需再通過股權資金注入保證其控股地位；利用專項債補充中小銀行資本金，現階段是為了防范金融風險、穩定發展，因此很難成為常態化的支持舉措。未來即便要再通過專項債支持中小銀行，也要有所選擇，保證其能還本付息、防范財政風險。

倪軍也認為，中小銀行專項債全面常態化可能性相對有限，原因在于，為了防范財政與金融風險邊界模糊、避免道德風險與地方政府過度干預，短期內難以突破現有財政紀律框架。

不過，去年7月，吉林省曾發行260億元支持中小銀行發展專項債券，募集資金由吉林省財政廳劃至吉林金控集團，再由吉林金控集團入股吉林農商銀行，幫助吉林農商銀行提高資本充足率和抗風險能力。這一案例被業內視為中小銀行專項債的“重啟”。

“結合2026年最新監管信號，專項債支持中小銀行的政策步伐已明顯加快。”倪軍說，吉林案例實現從分散注資向服務省級農商行整合的模式升級，為全國多地提供了可復制的實踐樣本；同時，監管層“研究多元化補充中小金融機構資本”的表述，釋放出支持信號。

因此，預計2026年可能迎來專項債額度擴容或調整用途（如從資本補充轉向并購重組）等創新模式突破。在實際政策導向中，倪軍認為，專項債仍會作為關鍵紓困工具階段性落地，且支持并購重組的用途創新將更趨常規化。

此外，李云澤在今年全國兩會期間提到“通過市場化方式撬動更多社會資金，如保險資金等都可以研究探討”，進一步打開了市場想象空間。倪軍表示，保險資金、社保基金等長期資金入股，以及轉股型資本工具等創新模式，將逐步拓展適配不同類型中小銀行的補充需求，形成長效支撐機制。

一如業內觀點多次強調，資本補充僅是中小金融機構改革化險的其中一步，未來仍需要通過同步引入戰略投資者、優化股權結構與公司治理等措施，推動中小銀行從外部“輸血”轉向內部“造血”，為長期高質量發展奠定基礎。