隨著經濟規模的壯大和存量資產的積累，我國逐漸進入做優增量、盤活存量并舉的階段。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》明確指出，編制宏觀資產負債表，全面摸清存量資源資產底數，優化資產負債結構。完善并購、破產、置換等政策，盤活用好低效用地、閑置房產、存量基礎設施。推進全國行政事業單位存量國有資產盤活共享。

近年來，多個地方加力盤活國有“三資”（資產、資源、資金），在盤活閑置資產、提升運營收益、拓展地方財源、增進民生福祉等方面都取得積極進展。比如，湖南“十四五”期間加力盤活國有“三資”，累計盤活收入3500億元。

盡管具體項目有不同的收益，但是地方盤活“三資”不可回避的背景在于地方財政增收乏力、財政收支矛盾加劇、償債壓力加大等，需要通過加大對國有“三資”的統籌力度，來增強財政長期的可持續性。

喚醒沉睡的“大金庫”

10月下旬，《國務院關于2024年度國有資產管理情況的綜合報告》提交全國人大常委會審議，該報告顯示：截至2024年末，全國國有企業國有資本權益總額109.4萬億元，對應國有企業資產總額401.7萬億元、負債總額260.5萬億元；全國國有金融資本權益總額33.9萬億元，對應金融企業資產總額487.9萬億元、負債總額435.9萬億元；全國行政事業性國有資產總額68.2萬億元、負債總額12.8萬億元、凈資產55.4萬億元。與此同時，2024年，全國國有建設用地出讓價款4.1萬億元；全國礦業權出讓收益1383.9億元等。

雖然上述報告展示了2024年我國國有資產總體狀況，但是從各地實踐來看，國有資產的確認確權確值、閑置資產的盤活等，仍有很大空間。

10月24日，安徽財政廳廳長谷劍鋒在《安徽省推進“大資產”統籌管理總體工作方案》政策解讀新聞發布會上表示，行政事業單位和國有企業的房屋、土地使用權、在建工程、股權、大型儀器設備、數據資產、保障性住房、公共基礎設施八類資產，土地、礦產、水利、林業、能源五類資源，行政事業單位的財政存量資金、實有資金兩類資金，納入清查和統籌盤活范圍。明確今年9—12月組織實施，開展清查、確權、統籌盤活、與債務聯動監管、與投資協同5個專項行動；2026年及以后持續推進。

谷劍鋒表示，截至2024年底，安徽省企業國有資產16.48萬億元，行政事業性國有資產1.95萬億元，除此之外，還有豐富的自然資源。實施“大資產”統籌管理，是從黨委、政府層面系統整合國有“三資”，并與“三保”、債務、投資有機銜接。一方面，挖潛存量，組織對全省行政事業性國有資產權屬不清、權證不齊等問題進行“起底式”排查，聯合有關部門集中化解歷史遺留問題，為盤活利用打下基礎。另一方面，拓展增量，探查新的價值增長點，開展數據資產全過程管理試點等。

11月19日，湖南省財政廳副廳長徐永健在湖南“十四五”答卷系列主題新聞發布會上表示，“十四五”期間，聚焦資源資產資金，深化國有“三資”清查處置與管理改革，通過“用、售、租、股、融”，累計盤活收入超3500億元。

10月16日，湖北省省長李殿勛在武漢市調研國有“三資”管理改革并召開推進會上表示，深化國有“三資”管理改革、加快建設大財政體系，是提高國有經濟運行效率的內在要求，也是應對當前穩增長、防風險、保民生的關鍵支撐。

近年來，隨著稅收收入增速的趨緩，盤活存量“三資”成為帶動非稅收入高增長的重要因素。比如，2024年全國一般公共預算收入21.97萬億元，同比增長1.3%。其中，稅收收入17.5萬億元，同比下降3.4%；非稅收入4.47萬億元，同比增長25.4%。財政部在2024年中央和地方預算執行情況報告中指出，2024年非稅收入同比增長25.4%，主要是一次性安排中央單位上繳專項收益以及地方依法依規加大國有資源資產盤活力度，國有資本經營收入和國有資源（資產）有償使用收入增加較多。

中央財經大學財政稅務學院教授白彥鋒對21世紀經濟報道記者表示，“十五五”時期，盤活存量資產，與“政府過緊日子”有關。但是，更重要的是，經過改革開放以來多年來的發展和積累，我國公共部門積累和沉淀了大量優質資產，從促進財政科學管理、提高資源配置效率、增強財政可持續性的角度，有必要盤活存量資產，使之進入生產流通領域而非沉淀“睡大覺”。

財達證券常務副總經理胡恒松對21世紀經濟報道記者表示，盤活“三資”主要目的，是實現國有資產保值增值，通過高效運營讓沉睡資產產生持續收益，進而支持民生建設、產業升級等重點領域。當前，地方政府通過專項債券等合規渠道籌集的資金，資金使用的剛性約束較強，難以完全覆蓋區域發展規劃中的多元資金需求。

資產化背后的投資機遇

湖北大力推進國有“三資三化”工作，引發市場廣泛關注。尤其是“資產化、證券化、杠桿化”的背后，無疑包含著很多投資機會。

湖北省省長李殿勛在武漢市調研國有“三資”管理改革并召開推進會上表示，要進一步深化認識，更加深刻把握“一切國有資源盡可能資產化、一切國有資產盡可能證券化、一切國有資金盡可能杠桿化”三項原則，更加科學運用“能用則用、不用則售、不售則租、能融則融”四種方式，進一步推動全省國有“三資”管理改革取得更大成效。

湖北財政廳相關負責人表示，在做好資產的確認、確權、確值的基礎上，要加快推動“三變”轉化。一是推動“分散變集中”。上線國有“三資”管控平臺，統一調配分散在各領域的國有“三資”。二是推動“資源變資產”。鼓勵各地深入挖掘各類資源潛能，形成更多可變現、可運營的資源。三是推動“資產變資本”。將適宜市場化運作的國有資產，按照產業相近、行業相關的原則注入國企，為資產資本化創造條件。

比如，湖北宜都市2024年將分散的276公里管網和污水處理廠所有權統一，并經第三方公司評估確值約12億元，授權宜都市兩江城市投資發展有限公司一體經營。該污水處理一體化項目吸引國開行授信融資5.5億元，該信貸資金用于基礎設施配套建設。

各地有不少類似的資產化、證券化、杠桿化的案例。比如，安徽省交控集團將高速公路資產注入上市公司，通過資產證券化方式盤活資產約48億元；安徽省港航集團通過引入戰略投資者提升港口運營能力，盤活存量資產超6億元。

再比如，長沙市探索橋下空間利用，將湘府路大橋（西）等17座橋下空間納入首批體育場地設施建設試點，公開招標運營單位，將“邊角地帶”變為“活力空間”——通過注入國有企業等方式，將經營性資產專業化、市場化運營，提升資產統籌能力和運營收益。郴州市鼓勵民營企業參與污水處理特許經營權項目，2024年公開處置市第二、第四污水處理廠特許經營權，成功增加6.8億元財政收入。

通過盤活存量資產來拓展新增投資，是擴大有效投資、拓寬民間投資渠道的重要方式。2022年5月，國務院辦公廳對外發布《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》指出，有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業負債水平等具有重要意義。

胡恒松表示，國有資源的“資產化”，強調“精準確權、科學評估”，地方政府掌控的土地、礦產、公共服務設施等資源中，部分尚未納入規范資產核算體系，通過專業評估將其轉化為可計量、可監管的資產，是盤活上述國有資產的基礎。在此過程中必須嚴守評估紀律，絕對杜絕損害國有資產權益的亂象。國有資產的“證券化”，是盤活沉淀資產的關鍵路徑，多年來各級政府積累了大量廠房、管網、特許經營權等優質資產，通過REITs、ABS等證券化工具，可實現資產流動性與收益性的雙重提升。國有資金的“杠桿化”必須堅持“適度可控”底線，在十年化債取得階段性成果的背景下，杠桿運用需緊扣項目收益能力，絕不能以擴大地方政府負債率為代價，更不能新增隱性債務。

胡恒松進一步指出，適合證券化的國有資產核心特征是“收益穩定、權屬清晰、運營規范”，主要涵蓋三大類：一是基礎設施類資產，包括有穩定租金或收費收益的工業園區及標準廠房、倉儲物流中心、高速公路、軌道交通等；二是公用事業類資產，如供水供電供氣設施、污水處理廠、垃圾焚燒廠等具有特許經營權的資產；三是權益類資產，包括政府持有的特許經營權、知識產權、優質國有企業股權等。

白彥鋒表示，國有資產、國有資源通常規模龐大，證券化可以給更多市場主體以投資機遇至關重要。當然，在這個過程中，也要防止“一刀切”，更多將能夠帶來可持續資金回報的國有資產進行證券化；在“資金杠桿化”等方面也要防止杠桿率過高，平穩、規范推進盤活存量資產的各項工作，防止其對地方財政可持續運作產生沖擊或者造成隱患。